[단독] 논란의 ‘속전속결’ 농지법 개정… 근거 통계는 없었다

이재명이 2월24일 청와대 국무회의에서 농지 전수조사와 방치 농지에 대한 매각명령 방안 검토를 지시하고 있다. 이날 지시 이후 농지법 개정과 전수조사가 빠르게 진행됐다. [사진=대한민국 정책브리핑]농지법 개정의 핵심 근거로 제시된 ‘지자체장의 재량권 행사’가 실제 법 집행을 얼마나 가로막았는지를 입증할 통계 없이 법 개정이 ‘속전속결’로 진행된 것으로 한미일보 취재 결과 확인됐다.

한미일보가 농지법 개정안의 제안이유와 공개된 국회 심사자료를 확인한 결과, 최근 몇 년간 농지 처분명령 대상이 몇 건이었는지, 이 가운데 실제 처분명령은 몇 건이었는지, 법적 요건을 충족하고도 지자체장의 재량으로 명령이 내려지지 않은 사례가 얼마나 되는지를 보여주는 통계는 확인되지 않았다. 지자체별 처분명령률이나 미집행 규모를 보여주는 자료도 찾을 수 없었다.

그럼에도 개정법은 시장·군수·구청장의 처분명령을 ‘명할 수 있다’에서 ‘명하여야 한다’로 바꿨다. 처분명령을 받은 소유자가 한국농어촌공사에 매수를 청구할 경우 공사 역시 종전의 ‘매수할 수 있다’에서 일정 요건 아래 ‘매수하여야 한다’로 강화됐다. 처분을 명령하는 쪽과 이를 공공에서 사들이는 쪽의 재량을 동시에 의무로 바꾼 것이다.

입법 속도는 빨랐다. 이재명은 2월 24일 국무회의에서 농지가격 문제를 거론하며 전국 농지 전수조사와 방치 농지에 대한 매각명령 방안을 검토하라고 지시했다.

정부는 이후 전수조사 확대를 위해 추경 588억 원을 반영하고, 당초 지자체와 국립농산물품질관리원 등을 중심으로 최대 5000명 규모의 조사인력을 투입한다는 계획을 내놨다. 4월1일 당정은 토지거래허가구역 내 무단 휴경·불법 임대차 등에 대해서는 “유예 없는 즉각적인 처분명령”이 가능하도록 법 개정을 추진한다고 밝혔다.

이틀 뒤인 4월3일 윤준병 더불어민주당 의원 등 10명이 농지법 개정안을 발의했다. 법안은 4월14일 국회 농림축산식품법안심사소위원회에서 대안에 반영됐다. 발의 11일 만이었다. 5월7일에는 본회의를 통과했다. 대통령 지시에서 법안 발의까지 38일, 발의에서 본회의 의결까지 34일이었다.

“행정처분에 한계”…정작 얼마나 집행 안 됐는지는 없어

개정안은 “시장·군수 또는 구청장의 처분명령이 재량행위로 규정돼 있어 적극적인 행정 처분에 한계가 존재한다”고 개정 이유를 밝혔다. 가족에게 형식적으로 농지를 넘기거나 처분명령 유예기간에 일시 경작하는 방식의 제도 악용 가능성도 들었다.

그러나 재량을 없애야 할 정도로 문제가 심각했는지를 판단할 기본 통계는 공개된 입법자료에서 확인되지 않는다. 처분의무 부과 건수, 처분명령 요건 충족 건수, 실제 처분명령 건수와 비율, 처분명령을 하지 않은 이유 등이 제시되지 않은 것이다.

정부는 당시 읍·면당 농지 담당자가 평균 0.5명에 불과해 행정력에 한계가 있다고 설명했다. 하지만 행정인력 부족과 지자체장의 처분명령 재량은 다른 문제다.

결국 기존 제도가 제대로 작동하지 않았다는 판단은 있었지만, 그 원인이 지자체장의 재량 때문이라는 사실을 입증할 실증 통계는 공개된 입법 과정에서 확인되지 않은 채 재량규정이 의무규정으로 바뀌었다.

처분명령에 공시지가 매입까지… 사실상 강제처분 구조

개정법은 처분명령만 강화한 것이 아니다. 처분명령 대상이 되면 지자체장은 6개월 안에 농지를 처분하도록 명령해야 한다.

시장에서 처분하지 못하면 소유자는 농어촌공사에 매수를 청구할 수 있고, 공사는 정당한 사유가 없는 한 예산 범위에서 이를 매수해야 한다.

매입가격은 공시지가가 기준이다. 인근 실제 거래가격이 공시지가보다 낮으면 더 낮은 가격을 적용할 수도 있다. 공시지가 기준 매입제도 자체는 기존에도 있었지만 종전에는 공사가 ‘매수할 수 있다’는 재량규정이었다. 이번 개정으로 원칙적 의무매수로 바뀌었다.

법 형식상 국가가 농지를 직접 수용하는 것은 아니다. 그러나 위반 요건이 확정되면 소유자가 계속 보유할 선택권을 제한하고 일정 기간 안에 처분하도록 명령한다는 점에서 사실상 강제처분의 성격을 갖는다.

5월엔 “예외 없는 조치”… 284만 필지 나오자 달라진 설명

농림축산식품부는 5월7일 법 통과 당시 “기존 지방정부의 재량이었던 농지 처분명령을 의무 규정으로 전환해 예외 없는 행정조치가 이루어지도록 한다”고 밝혔다.

그러나 전수조사가 시작된 뒤 상황은 달라졌다. 7월29일까지 1013만 필지를 조사한 결과 소유 제한, 불법 임대차, 불법 전용, 무단 휴경 가운데 하나 이상의 위반이 의심되는 농지가 284만 필지, 전체의 27.0%로 나타났다. 다만 이는 확정 위반이 아니라 추가 현장조사가 필요한 ‘위반 의심’ 농지다.

정부 설명도 달라졌다. 농식품부는 “일반적인 위반사항은 처분보다 계도 등 대안조치”를 강조하기 시작했고, 9월에는 위반이 확인되더라도 이를 “곧바로 처분으로 연결하지 않겠다”고 밝혔다. 송미령 장관도 같은 취지로 설명했다.

법률적으로 이 설명 자체가 틀린 것은 아니다. 위반 의심과 위반 확정은 다르고, 처분의무 기간이나 처분명령 유예 절차도 존재한다.

그러나 논란의 핵심은 ‘적발 다음 날 땅을 빼앗느냐’가 아니다. 왜 지자체장의 처분명령 재량을 없애고 농어촌공사의 매입까지 의무화해야 했느냐는 것이다.

헌법상 쟁점도 남는다. 농지는 헌법상 경자유전 원칙에 따라 일반 부동산보다 강한 규제가 허용되는 영역이다. 헌법재판소 역시 과거 농지 처분명령과 이행강제금 제도를 합헌으로 판단했다. 

다만 당시에는 지자체장의 처분명령 재량이 존재했다. 이번처럼 그 재량을 없애 기속행위로 바꾼 구조가 재산권 보장과 과잉금지원칙에 부합하는지는 별도의 논쟁이 가능하다.

농식품부가 답해야 할 질문은 단순하다.

“기존 지자체장의 재량 때문에 처분명령이 내려지지 않은 농지는 실제 몇 필지였는가.”

그 통계가 있었다면 공개하면 된다. 없다면 그런 실증 근거 없이 왜 대통령 지시 이후 처분명령과 공공매입까지 의무화하는 법을 이처럼 빠르게 만들었는지 설명해야 한다.

법 통과 때 강조했던 “예외 없는 행정조치”와 지금의 “곧바로 처분하지 않는다” 사이에 무엇이 달라졌는지도 답해야 한다.

논란의 본질은 농민들이 법을 잘못 이해하고 있느냐가 아니다. 기존 제도의 실패를 입증할 통계도 확인되지 않은 상태에서 왜 사실상 강제처분 구조를 속전속결로 만들었느냐는 것이다.

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