[정광제의 역사직설] ⑤간판은 바뀌어도 정치는 이어졌다… 대한민국 정당 80년사

 왼쪽부터 자유당(1951~1960)의 이승만, 민주공화당(1963~1980)의 박정희, 민주정의당(1981~1990합당)의 전두환 대통령.

대한민국 정당사를 공부하기 어려운 이유는 정당이 너무 많아서가 아니다. 이름이 너무 자주 바뀌었기 때문이다. 

자유당, 민주당, 민주공화당, 신민당, 민주정의당, 평화민주당, 민주자유당, 신한국당, 새정치국민회의, 한나라당, 열린우리당, 새누리당, 새정치민주연합, 자유한국당, 미래통합당, 더불어민주당, 국민의힘… 이름만 보면 정당사가 전화번호부처럼 끝없이 나열될 것 같다.

그러나 간판을 걷어내고 사람과 조직, 선거와 합당을 따라가면 구조는 그다지 복잡하지 않다. 

대한민국 정당사는 크게 △해방 직후 정당 난립기 △이승만 시대의 자유당과 야당 △박정희 시대의 민주공화당과 신민당 △전두환 시대의 민주정의당 △1987년 이후의 다당 경쟁과 3김 정치 △1997년 이후 반복되는 정권 교체와 거대 양당 경쟁의 시대로 나누어 볼 수 있다.

근대적인 정당활동의 제도적 출발은 해방 직후였다. 미군정은 1946년 법령 제55호 ‘정당에 관한 규칙’을 공포해 정치활동을 하는 3인 이상의 단체를 등록하도록 했다. 

해방 직후에는 한국민주당, 한국독립당, 조선공산당, 조선인민당을 비롯한 수많은 정치단체가 활동했다. 독립운동 계열, 국내 민족주의자, 사회주의자, 공산주의자, 중도세력이 한꺼번에 정치공간으로 들어온 시대였다.

그 가운데 대한민국 초기 정당정치에서 중요한 위치를 차지한 정당이 한국민주당, 즉 한민당이다. 1945년 9월16일 서울 천도교기념관에서 발기인 약 1600명이 참석해 창당대회를 열었다. 송진우·김성수·김병로·조병옥·윤보선 등이 주요 인물이었다. 

한민당은 처음에는 이승만의 정부 수립 노선에 협력했지만 대한민국 정부 수립 이후 내각 구성과 권력 배분을 둘러싸고 이승만과 갈라졌다.

1948년 5월10일 대한민국 최초의 국회의원 총선거가 실시됐다. 제헌국회 의원 정수는 200명이었다. 당시에는 오늘날 같은 전국적 양당체제가 존재하지 않았고 무소속 의원이 큰 비중을 차지했다. 

제헌국회는 7월17일 헌법을 공포하고 7월20일 이승만을 초대 대통령으로 선출했다. 대한민국 정당정치의 첫 출발은 강력한 집권당이 대통령을 배출한 형태가 아니었다. 대통령 이승만이 먼저 있었고 그를 뒷받침할 집권 정당이 뒤에 만들어졌다.

한민당은 1949년 2월10일 민주국민당, 민국당으로 재편됐다. 민주국민당은 이승만 정부를 견제하는 초기 야당의 중심이 됐고, 이 계보는 1955년 9월18일 민주당 창당으로 이어졌다. 신익희·조병옥·장면·윤보선 등이 이 계열의 대표적인 정치인이었다. 한국민족문화대백과사전은 민주국민당을 이승만과 자유당에 맞선 한국 정당사의 초기 야당으로 설명한다.

반면 이승만은 6·25전쟁 중이던 1951년 12월23일 자유당을 창당했다. 이승만이 당수, 이범석이 부당수를 맡았다. 자유당은 대통령직선제 개헌을 추진하는 과정에서 대중조직을 동원했고 이후 이기붕을 중심으로 한 집권당 체제로 재편됐다. 대통령이 먼저 권력을 장악하고 그 권력을 안정시키기 위해 집권정당을 조직했다는 점은 제1공화국 정당정치의 중요한 특징이었다.

1950년대 정당사를 자유당과 민주당의 경쟁으로만 설명하면 조봉암이라는 중요한 인물이 빠진다. 초대 농림부 장관을 지낸 조봉암은 이승만과 결별한 뒤 1952년 대통령선거에 출마했고, 1956년 5월15일 제3대 대통령선거에서 다시 이승만에게 도전했다. 

민주당 대통령 후보 신익희가 선거를 앞두고 급서하면서 조봉암은 이승만의 실질적인 경쟁자가 됐다. 그는 216만여 표, 약 30%를 얻으며 독자적인 정치세력의 가능성을 보여주었다.

이를 토대로 조봉암·박기출·김달호 등은 1956년 11월10일 진보당을 창당했다. 그러나 1958년 1월 진보당 사건으로 조봉암과 주요 간부들이 체포됐고 정부는 2월25일 진보당 등록을 취소했다. 조봉암은 사형선고를 받고 1959년 7월31일 처형됐다. 

반세기가 넘은 2011년 1월20일 대법원 전원합의체 재심에서는 국가변란과 간첩 혐의 등에 대해 무죄가 선고됐다. 조봉암과 진보당은 대한민국 초기 정당정치에서 자유당과 민주당 밖의 제3세력이 전국적 지지기반을 구축하려 했던 대표적인 사례로 남았다.

1960년 3월 15일 대통령·부통령선거와 부정선거에 대한 저항은 4·19혁명으로 이어졌다. 4월 26일 이승만이 하야하면서 자유당 체제도 무너졌다. 이어 7월29일 제5대 국회의원선거가 실시됐고 민주당이 압승했다. 

윤보선이 대통령, 장면이 국무총리가 됐지만 민주당 내부에서는 구파와 신파의 갈등이 계속됐다. 자유당이라는 강력한 상대가 사라지자 야당 내부의 계파 갈등이 집권 세력 내부의 갈등으로 바뀐 것이다.

제2공화국은 1961년 5월16일 군사정변으로 중단됐다. 정치활동이 재개된 뒤 박정희를 중심으로 1963년 민주공화당이 등장했다. 

그해 10월15일 제5대 대통령선거에서 박정희가 윤보선을 누르고 당선됐고 11월26일 제6대 총선이 실시됐다. 의원 정수는 175명이었다. 이후 민주공화당은 제3·4공화국을 관통하는 집권정당이 됐다.

야권은 민정당·민주당·국민의당 등으로 갈라져 있었다. 1965년 민정당과 민주당이 합쳐 민중당을 만들었지만 한일국교정상화와 베트남 파병 등을 둘러싼 갈등으로 다시 분열했다. 

이후 야권 통합 움직임을 거쳐 1967년 신민당이 출범했다. 윤보선·유진오·유진산·김영삼·김대중 등이 이 계열에서 활동했다. 1965년 민중당이 민정당과 민주당의 통합으로 만들어졌다가 다시 갈라지고 1967년 신민당으로 재통합된 과정은 당시 야권의 반복적인 통합과 분열을 보여준다.

박정희 시대의 정당 경쟁이 절정에 이른 것은 1971년이었다. 4월27일 제7대 대통령선거에서 민주공화당 박정희는 634만 2828표, 신민당 김대중은 539만 5900표를 얻었다. 표 차이는 약 94만 7000표였다. 당시 40대였던 김대중은 이 선거를 통해 전국적인 야당 지도자로 올라섰다.

한 달 뒤인 5월25일 제8대 총선이 실시됐다. 의원 정수는 204명, 지역구 153석과 전국구 51석이었다. 민주공화당과 신민당의 경쟁이 정당정치의 기본 축이 됐지만 이 구조는 오래가지 않았다. 1972년 10월17일 유신으로 대통령직선제가 폐지되고 통일주체국민회의에 의한 간접선거가 도입됐다.

유신헌법에서는 국회의원 선출방식도 크게 달라졌다. 제9대 국회 219석 가운데 73석, 제10대 국회 231석 가운데 77석이 대통령이 추천하고 통일주체국민회의가 선출하는 유신정우회 의원이었다. 전체 국회의원의 약 3분의 1이었다. 정당끼리 선거를 통해 경쟁하는 영역 자체가 이전보다 축소된 것이다.

1979년 10월26일 박정희 대통령 사망, 12·12 군사반란과 1980년의 정치변동을 거치면서 민주공화당 시대도 끝났다. 전두환을 중심으로 한 신군부 세력은 1981년 1월 민주정의당을 창당했다. 민정당은 제11대와 제12대 국회에서 제1당을 차지하면서 제5공화국의 집권당이 됐다.

1988년 서울 수유리 아카데미하우스에서 만난 3김. 왼쪽부터 당시 김종필 공화당 총재, 김영삼 민주당 총재, 김대중 평민당 총재. [사진=연합뉴스]

변화는 1985년 2월12일 제12대 총선에서 나타났다. 의원 정수는 276명이었다. 선거 직전에 만들어진 신한민주당이 제1야당으로 부상했고 김영삼·김대중을 중심으로 대통령직선제 개헌 요구가 확대됐다. 정당정치가 다시 거리의 민주화운동과 연결되기 시작했다.

1987년 6월 민주항쟁과 6·29선언을 거쳐 대통령직선제가 부활했다. 그러나 대통령선거를 앞두고 야권은 갈라졌다. 김영삼은 통일민주당, 김대중은 평화민주당을 기반으로 각각 출마했다. 1987년 12월16일 제13대 대통령선거에서 민주정의당 노태우가 당선됐다. 국민이 대통령을 직접 선출한 것은 1971년 이후 16년 만이었다.

이듬해 1988년 4월26일 제13대 총선에서는 한국 의회정치사에서 중요한 여소야대가 만들어졌다. 전체 299석 가운데 집권 민주정의당은 125석, 평화민주당 70석, 통일민주당 59석, 김종필의 신민주공화당 35석을 차지했다. 집권당이 과반 의석을 확보하지 못하면서 국회 청문회와 국정감사, 여야 협상의 정치적 비중이 크게 높아졌다.

그러나 이 구도는 불과 2년 뒤 뒤집혔다. 1990년 1월22일, 노태우의 민주정의당, 김영삼의 통일민주당, 김종필의 신민주공화당이 합당을 선언했다. 이른바 3당 합당이다. 새로 만들어진 민주자유당은 216석, 전체 국회의 약 72.2%를 차지하는 거대정당이 됐다.

3당 합당은 오늘날 보수정당 계보를 이해하는 데 빼놓을 수 없는 사건이다. 전두환·노태우 정부의 민정당계, 김영삼의 민주화운동 계열, 김종필의 공화당계가 하나의 정당에 들어왔다. 따라서 현대 보수정당을 민주정의당의 직계 후손이라고만 설명하면 이 복잡한 합류 과정을 놓치게 된다.

민주자유당은 1995년 신한국당으로 당명을 변경했다. 1997년에는 민주당과 합당해 한나라당이 됐고 이후 한나라당→ 새누리당→ 자유한국당→ 미래통합당→ 국민의힘으로 이어졌다. 다만 이것은 법적으로 하나의 정당이 30년 동안 이름만 바꾼다는 뜻이 아니다. 합당과 분당, 세력의 유입과 이탈을 포함한 정치적 계보다.

민주당계의 변화는 더욱 복잡했다. 김대중의 평화민주당은 신민주연합당을 거쳐 민주당으로 재편됐고 김대중은 1995년 9월5일 새정치국민회의를 창당했다. 그는 1997년 대통령선거를 앞두고 김종필의 자유민주연합과 이른바 DJP연합을 만들었다.

1997년 12월18일 제15대 대통령선거에서 김대중이 당선됐다. 이 선거의 투표율은 80.7%였다. 대한민국 정부 수립 이후 처음으로 기존 집권 세력이 대통령선거에서 패배하고 야당에 정권을 넘기는 평화적 여야 정권교체가 이루어졌다. 이때부터 정권교체 가능성은 대한민국 정당정치의 현실적인 규칙으로 자리 잡았다.

새정치국민회의는 2000년 1월 새천년민주당으로 확대 개편됐다. 2002년 12월19일 노무현이 대통령에 당선됐지만 집권 직후 민주당 내부 갈등이 심해졌다. 2003년 11월11일 민주당 탈당파 40명, 한나라당 탈당파 5명, 개혁국민정당 2명 등 국회의원 47명을 중심으로 열린우리당이 창당됐다.

이어 2004년 3월12일 국회에서 노무현 대통령 탄핵소추안이 가결됐고 4월15일 제17대 총선이 실시됐다. 이 선거부터 유권자가 지역구 후보와 정당에 각각 한 표를 행사하는 1인 2표제가 도입됐다. 의원 정수는 299명으로 지역구 243석, 비례대표 56석이었다. 열린우리당은 과반 의석을 확보했다.

그러나 열린우리당도 장기간 존속하지 못했다. 2007년 대통령선거를 앞두고 다시 분열과 합당이 일어났고 민주당계는 대통합민주신당·통합민주당·민주당을 거쳐 2011년 민주통합당으로 재편됐다. 2014년 3월26일 민주당과 안철수계 새정치연합이 결합해 새정치민주연합을 만들었고 2015년 12월28일 더불어민주당으로 당명을 변경했다.

이처럼 민주당계 역시 한민당에서 현재까지 하나의 조직이 그대로 내려온 것이 아니다. 한민당―민국당―1955년 민주당이라는 초기 야당 계보와 1987년 이후의 평화민주당―새정치국민회의―새천년민주당―열린우리당을 포함한 여러 민주당계 정당―더불어민주당의 흐름 사이에는 합당과 분당, 조직적 단절과 인적 연속성이 함께 존재한다.

보수와 민주당계만 있었던 것도 아니다. 조봉암의 진보당 이후 혁신·진보정당의 흐름이 이어졌고 1987년 민주화 이후에는 노동운동과 시민사회에 기반한 정치세력이 제도정치에 진입했다. 민주노동당은 2000년 창당된 뒤 2004년 총선에서 원내에 진출했고 이후 진보정당은 통합진보당·정의당 등 여러 조직으로 분화했다.

지역을 주요 정치기반으로 삼은 제3당도 여러 차례 등장했다. 김종필의 신민주공화당과 자유민주연합은 충청권에서 강했고 김대중의 평화민주당은 호남에서 압도적인 지지를 얻었다. 

1992년 정주영의 통일국민당, 2016년 안철수의 국민의당처럼 기존 거대정당 사이에서 상당한 의석을 확보한 제3당도 등장했다. 그러나 장기간 전국적 규모의 독자 정당으로 정착한 사례는 제한적이었다.

국회의 규모도 정당정치와 함께 변했다. 제헌국회는 200석, 제2대 국회 210석, 제4대 민의원 233석, 1963년 제6대 국회 175석, 1971년 제8대 국회 204석, 1981년 제11대 국회 276석이었다. 1988년 제13대 국회부터 299석이 됐고 2000년 제16대 국회에서 273석으로 줄었다가 2004년 다시 299석, 2012년 제19대 국회부터 300석 체제가 자리 잡았다.

선거제도 역시 소선거구제, 중선거구제, 전국구, 비례대표제를 오갔다. 1973년과 1978년에는 중선거구제와 유신정우회 제도가 함께 작동했고 1981년과 1985년에도 중선거구제가 사용됐다. 1988년부터 다시 소선거구제, 2004년부터 1인 2표제가 실시됐다. 정당의 흥망을 정치인의 능력이나 지역주의만으로 설명할 수 없는 이유다. 선거제도가 어느 정당에 몇 석을 가져다주는지를 크게 좌우했기 때문이다.

대한민국 정당사를 숫자로 압축해 보면 몇 개의 변곡점이 눈에 들어온다. 1948년 제헌국회 200석, 1956년 조봉암 약 216만 표, 1971년 박정희 634만 표 대 김대중 539만 표, 1988년 민정당 125석과 최초의 본격적인 여소야대, 1990년 민자당 216석·72.2%, 1997년 최초의 선거에 의한 여야 정권교체, 2003년 열린우리당 창당 국회의원 47명, 2004년 1인 2표제 도입이다. 숫자를 함께 보면 당명의 변천보다 권력구조의 변화가 먼저 보인다.

대한민국 정당사의 또 하나의 특징은 정당의 수명보다 정치인의 수명이 길었던 경우가 많았다는 사실이다. 김영삼은 민주화운동을 하며 박정희·전두환 정부와 대립했지만 1990년 노태우의 민정당, 김종필의 공화당계와 합당했다. 

김대중은 평민당에서 새정치국민회의로 당을 바꾸면서 김종필과 연합해 집권했다. 노무현은 민주당 대통령 후보로 당선됐지만 집권 후 열린우리당이 만들어졌다. 한국 정당사는 정당이라는 조직과 정치지도자 사이의 관계가 얼마나 유동적이었는지를 보여준다.

그래서 보수정당과 민주당계 정당을 각각 하나의 혈통처럼 그리는 것은 역사적 실상을 지나치게 단순화한다. 보수계에는 자유당·민주공화당·민주정의당이라는 서로 다른 집권정당의 역사가 있고, 1990년에는 민정당계·김영삼계·김종필계가 합류했다. 

민주당계 역시 한민당과 1955년 민주당의 초기 야당사, 김대중계, 김영삼계, 노무현계, 시민사회와 개혁세력 등이 시대에 따라 합치고 갈라졌다.

그럼에도 약 80년의 역사를 길게 놓고 보면 커다란 변화 하나는 읽을 수 있다. 제1공화국 자유당, 제3·4공화국 민주공화당, 제5공화국 민주정의당 시대에는 권력자가 먼저 있고 그 권력을 유지하기 위한 집권당이 만들어지는 성격이 강했다. 

1987년 이후에는 대통령직선제와 정례적인 총선을 기반으로 정당이 후보를 선출하고 선거에서 승리해 정부를 구성하며, 패배하면 야당이 되어 다음 선거를 준비하는 경쟁적 정당정치가 강화됐다.

그 변화가 실제로 확인된 첫 결정적인 해가 1997년이었다. 집권 세력이 선거에서 패배하고 야당이 정부를 구성했다. 이후에도 선거를 통한 집권 세력의 교체가 여러 차례 이루어졌다. 대한민국 정당정치는 더 이상 한 집권당이 장기간 국가권력을 독점하는 체제에 머물지 않게 됐다.

하지만 오래된 문제가 완전히 사라진 것은 아니다. 유력 정치인이 등장하면 신당이 생기고, 지도자가 갈라서면 당이 쪼개지고, 선거에서 크게 패배하면 당명을 바꾸는 현상이 반복됐다.

정책과 이념보다 인물·지역·계파가 정당조직을 움직이는 경우도 적지 않았다. 한국 정당이 서구의 고전적인 대중정당처럼 특정 계급과 사회집단에 깊게 뿌리내린 조직이었는가를 두고 정치학에서 지속적으로 논의가 이루어진 것도 이런 이유에서다. 대중정당은 원래 전국적 조직과 다수 당원을 기반으로 사회집단의 이해를 정치적으로 조직하는 정당을 뜻한다.

그렇다고 대한민국 정당사를 실패와 이합집산의 역사로만 볼 수도 없다. 1948년 제헌총선에서 출발해 대통령직선제의 폐지와 부활, 군사정변과 민주화, 여소야대와 3당 합당, 선거를 통한 정권교체, 비례대표제의 변화와 1인 2표제 도입을 거치면서 정당은 대한민국 정치의 핵심 제도로 자리 잡았다. 

정당이 바뀌어도 선거는 이어졌고 선거가 반복되면서 유권자가 집권 세력을 선택하고 교체하는 제도도 정착해 갔다.

그래서 대한민국 정당 80년을 한 줄의 족보로 그려서는 안 된다. 그것은 수많은 선이 갈라졌다 다시 만나는 거대한 계보도에 가깝다. 

한민당과 자유당, 민주당과 진보당, 민주공화당과 신민당, 민주정의당과 평화민주당, 통일민주당, 민주자유당과 새정치국민회의, 한나라당과 열린우리당을 거쳐 오늘의 거대정당과 여러 제3정당에 이르기까지, 정당의 이름은 끊임없이 바뀌었다.

그러나 그 변화 속에서도 대한민국 정당정치가 걸어온 큰 궤적은 읽을 수 있다. 권력자가 정당을 만들던 시대에서 정당이 선거를 통해 권력을 획득하는 시대로, 장기 집권당 중심의 정치에서 집권과 야당이 교체될 수 있는 경쟁 정치로 이동해 온 역사다.

간판은 수도 없이 바뀌었다. 당을 만든 사람도 떠났고, 어제의 적이 오늘 한 당에 들어가기도 했으며, 같은 당의 동지가 내일 서로 다른 당의 대통령 후보가 되기도 했다. 그래서 대한민국 정당사의 주인공은 자유당도 민주당도 공화당도 민정당도 아니다. 진짜 주인공은 정당을 만들고 무너뜨리고 다시 선택해 온 유권자와 선거제도다.

1948년 5월10일 첫 총선에서 시작된 대한민국 정당정치는 그렇게 80년에 가까운 시간을 지나왔다. 정당의 이름을 외우는 것만으로는 이 역사가 보이지 않는다. 누가 누구와 합쳤는가, 왜 갈라졌는가, 어느 선거에서 권력이 이동했는가, 그리고 그때 국민은 몇 표를 어디에 던졌는가. 그 네 가지를 따라가야 대한민국 정당사의 진짜 얼굴이 보인다.

◆ 松山(송산) 정광제 

시사 칼럼니스트이자 시인, 역사·철학 연구자. 이승만학당 이사와 철학포럼 리케이온 대표를 역임했다. 현재 한국근현대사연구회 연구고문이자 자유주의작가회의 사무총장으로 활동 중이다. 저서로 시집 ‘하다못해 가슴에라도’외 3권이 있으며 공역 ‘후크고지의 영웅들’과 인문서 ‘신화가 된 조선’ ‘다다미 위의 인문학’ ‘자유주의자의 그람시 읽기’ ‘문학의 세계와 사상’이 있다.

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