더불어민주당 김민석 신임 대표는 20일 자당 출신의 조정식 국회의장을 만나 국회에서 우파 단체와 함께 5·18 민주화운동을 재조명하는 포럼을 연 국민의힘 이진숙 의원의 제명을 촉구했다. [사진=연합뉴스]

이번 논란은 지난 13일 이진숙 국민의힘 의원이 국회에서 개최한 ‘5·18 민주화운동 재조명’ 포럼에서 시작됐다. 

행사에서는 1980년 5월 광주를 ‘소요 사태’라고 표현하는 등 기존 5·18 평가와 충돌하는 주장이 나왔고, 이진숙은 5·18이 “어느 정도 성역이 돼 있었던 것이 사실”이라며 토론의 필요성을 주장했다.

민주당은 이를 5·18 왜곡으로 규정하고 이진숙 제명을 요구했다. 이 정치적 충돌이 이튿날 국회의원 직무수행정지 제도를 신설하는 국회법 개정안 발의로 이어졌다.

국회의원을 제명하려면 국회 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 필요하다. 헌법이 직접 정한 문턱이다.

그런데 김민석 더불어민주당 대표는 이진숙 국민의힘 의원 제명을 주장하면서 바로 이 문턱을 직접 거론했다. 

김민석은 지난 20일 민주당 의원총회에서 현행 절차상 “2/3 조항 때문에 어렵다면” 국회 본회의 과반 의결을 통한 자격정지라도 하는 것이 좋다고 말했다. 이어 이용우 민주당 의원이 대표발의하고 자신도 공동발의한 국회법 개정안의 조속한 처리를 요구했다.

여기서 끝나지 않았다.

김민석은 직무를 1년 동안 정지한 뒤 “반성하는 것을 봐서, 반성문을 내지 않으면 또 징계해야 한다”는 취지로 말했다. 이어 그렇게 해서 “국회의원 노릇 못하게 하는 것이 국민에 대한 도리”라고 했다.

발언의 흐름은 분명하다.

제명이 필요하다고 판단하지만 헌법상 3분의 2라는 높은 정족수를 넘기 어렵다면 과반으로 직무를 정지시키고, 이후에도 반성하지 않는다고 판단하면 다시 징계해 의정활동을 하지 못하도록 하자는 구상이다.

법안에 ‘반복징계’라는 문구가 있느냐가 본질은 아니다.

쟁점은 헌법이 제명에 높은 특별정족수를 요구해 어렵게 만든 ‘의회 배제 효과’를, 별도의 징계제도를 통해 과반 의결로 상당 부분 구현하는 것이 헌법적으로 허용될 수 있느냐는 데 있다.

출석정지와 제명 사이에 ‘1년 직무정지’

법제처 국민참여입법센터에 따르면 이용우 등 민주당 의원 20명은 지난 14일 국회법 일부개정법률안(의안번호 2220601)을 발의했다. 김민석도 공동발의자로 참여했다. 법안은 18일 국회운영위원회에 회부됐다.

현행 국회법은 의원 징계로 공개회의에서의 경고와 사과, 출석정지, 제명을 두고 있다. 개정안은 이 사이에 새로운 중징계인 ‘직무수행정지’를 추가한다.

법률에 따라 진상이 규명됐거나 국가 책임이 확인된 민주화운동·국가폭력 및 그 희생자 등에 대해 허위사실을 유포하거나 명예훼손·모욕·비방, 사실 왜곡·날조 등의 행위를 한 의원에게 “1년 이내의 직무수행정지 또는 제명”을 할 수 있도록 하는 내용이다.

법안의 공식 제안이유도 현행 출석정지와 제명 사이에 국회의원 직무를 일정 기간 제한할 수 있는 별도의 징계수단이 없어 실효적인 책임을 묻기 어렵다는 점을 개정 이유로 제시한다.

법안 자체만 놓고 보면 입법 목적은 ‘출석정지보다 무겁고 제명보다는 가벼운 징계수단을 신설한다’는 것이다.

그러나 공식 제안이유에 공동발의자인 민주당 대표 김민석의 공개 발언까지 겹치면, 적어도 김민석이 이 제도를 어떤 목적으로 활용하려 하는지는 보다 선명해진다.

그는 제명에 필요한 3분의 2를 직접 언급한 뒤 그 대안으로 과반 자격정지를 제시했다.

헌법은 왜 제명에만 3분의 2를 요구했나

헌법 제64조는 국회에 의원 징계권을 인정한다.

따라서 의원의 직무를 제한하는 모든 징계가 곧바로 위헌이라고 할 수는 없다.

그러나 같은 조 제3항은 의원 제명에 대해서는 별도로 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 요구한다. 일반 의결보다 훨씬 높은 가중정족수다.

헌법이나 법률에 특별한 규정이 없는 일반적인 국회 의결은 재적의원 과반수 출석과 출석의원 과반수 찬성이 원칙이다.

헌법이 제명에만 3분의 2라는 특별한 장벽을 둔 것은 의원직 박탈이라는 중대한 결과를 단순 다수의 정치적 판단만으로 결정하지 못하도록 한 장치로 볼 수 있다.

따라서 이번 논쟁의 핵심은 징계의 이름보다 실질적인 효과다.

제명과 1년 직무정지는 법적으로 동일하지 않다. 의원 신분 자체가 소멸하는 제명과 일정 기간 의정활동을 제한하는 직무정지를 그대로 같다고 할 수는 없다.

그러나 1년 동안 본회의와 상임위원회 활동, 발언·표결, 법률안 발의, 국정감사·국정조사 등 국회의원의 핵심 기능 상당 부분을 수행하지 못하게 한다면 단순한 출석 제한과도 차원이 다르다.

더욱이 집권 여당 대표이자 법안 공동발의자가 제도의 필요성을 설명하면서 “제명은 3분의 2 때문에 어렵다”고 공개적으로 밝혔다. 

따라서 “헌법이 제명에 3분의 2를 요구했는데, 제명에 준하는 상당한 수준의 의정활동 배제 효과를 ‘직무수행정지’라는 별도 징계로 과반 의결해도 되는가”라는 질문은 피하기 어렵다.

‘헌법 우회입법’ 논란의 핵심이기 때문이다.

“반성문 안 내면 또 징계”…징계 목적도 쟁점

김민석의 ‘반성문’ 발언도 주목할 대목이다.

징계는 특정 행위에 대한 책임을 묻는 제도다.

그런데 김민석은 1년 뒤 다시 징계할지를 판단하는 기준으로 새로운 위반행위보다 ‘반성했느냐’, ‘반성문을 냈느냐’를 제시했다.

이는 징계가 과거 행위에 대한 책임을 묻는 것을 넘어 의원의 내심과 태도, 그것을 외부에 표현하는 방식까지 요구하는 방향으로 확대될 수 있다는 문제를 낳는다.

대법원은 근로관계 사건에서 단순한 경위서가 아니라 자신의 잘못을 인정하고 사죄·반성하도록 하는 반성문의 제출을 강제하는 것은 헌법상 양심의 자유를 침해할 수 있으며, 그 제출 거부를 독립적인 징계사유로 삼는 데도 한계가 있다고 판단한 바 있다.

물론 근로관계에 관한 판례를 국회의원 징계 문제에 그대로 적용할 수 있다는 의미는 아니다.

그러나 국민의 선거를 통해 헌법기관이 된 국회의원에게 특정 역사적·정치적 판단에 대한 ‘반성’을 요구하고, 그 표명이 없으면 다시 징계하겠다는 발상은 양심의 자유와 국회의원의 자유위임 원칙이라는 별도의 헌법 문제를 제기할 수 있다.

특히 김민석이 그 최종 목적을 “국회의원 노릇 못하게”라고 직접 표현했다는 점은 가볍게 볼 대목이 아니다.

이 때문에 이번 논란은 단순히 출석정지보다 무거운 징계 하나를 추가하느냐의 문제를 넘어선다.

대법원이 인정한 중요한 예외

그렇다면 국회가 이런 논란에도 법을 통과시켰고 이후 위헌 판단을 받는다면 입법자에게는 어떤 책임이 따를까.

대법원은 국회의 입법행위에 대해 폭넓은 재량을 인정해왔다.

2008년 5월29일 선고한 대법원 2004다33469 판결은 의회민주주의 아래 국회의원은 입법행위에 대해 원칙적으로 국민 전체에 대한 정치적 책임을 질 뿐, 국민 개개인의 권리에 대응하는 법적 의무를 부담하는 것은 아니라고 판단했다.

따라서 법률이 결과적으로 위헌이었다는 이유만으로 법을 발의하거나 찬성한 국회의원에게 곧바로 민·형사상 책임을 물을 수 있는 것은 아니다.

그러나 대법원은 동시에 중요한 예외를 인정했다.

입법 내용이 ‘헌법의 문언에 객관적으로 명백하게 위배되는데도 국회가 굳이 그 법률을 입법한 것과 같은 특수한 경우’에는 국가배상법상 위법행위가 될 가능성을 열어둔 것이다.

모든 위헌입법과 ‘명백한 헌법 위반을 무릅쓴 입법’을 동일하게 보지 않은 셈이다.

물론 이번 국회법 개정안이 대법원이 말한 ‘헌법 문언에 명백히 위배되는 입법’에 해당한다고 현재 단계에서 단정할 수는 없다.

직무수행정지가 헌법상 제명과 동일한 효과를 가진다고 볼 것인지, 아니면 국회의 자율적 징계권 범위 안에 있는 별개의 제재로 허용될 것인지에 대해서는 별도의 헌법적 판단이 필요하다.

그러나 이번 사안에는 일반적인 위헌입법 논란과 다른 특징이 있다.

공동발의자인 당대표가 헌법상 제명 정족수라는 높은 문턱을 명시적으로 거론한 뒤, 바로 그 대안으로 과반 자격정지를 제시했다는 점이다.

향후 이 법의 위헌성이 실제 쟁점이 된다면 김민석의 발언이 입법 목적과 제도의 운용 방향을 판단하는 중요한 정치적 자료로 거론될 가능성이 있는 이유다.

‘위헌입법죄’는 없다…그렇다면 입법권은 어디까지인가

그렇다고 법안을 발의하거나 찬성한 의원을 곧바로 형사처벌할 수 있는 것은 아니다.

현행 형법에는 별도의 ‘위헌입법죄’가 없다.

위헌 가능성이 제기된 법안을 발의하거나 찬성했다는 것만으로 직권남용죄 등이 자동으로 성립하는 것도 아니다. 별도의 범죄 구성요건을 충족해야 형사책임을 물을 수 있다.

헌법 제45조가 국회의원이 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 대해 국회 밖에서 책임을 지지 않도록 면책특권을 보장하는 이유 역시 자유로운 의정활동을 보호하기 위해서다.

결국 현행 제도에서 위헌입법에 대한 통제는 우선 법률 자체의 위헌심사와 정치적 책임, 극히 예외적인 경우 국가배상책임의 형태로 작동한다.

하지만 여기서 또 하나의 질문이 남는다.

“국회의원에게 폭넓은 입법재량과 면책을 보장한 것이 헌법이 설정한 절차적 안전장치를 의도적으로 우회하는 입법까지 보호하기 위한 것인가”

입법권은 헌법 제40조에 따라 국회에 속한다.

그러나 국회의 입법권 역시 헌법으로부터 나온 권한이지 헌법 위에 존재하는 권력은 아니다.

문제는 이진숙 한 사람이 아니다

이진숙의 5·18 관련 포럼과 발언이 적절했는지, 국회의 징계 대상인지 여부는 별도로 판단할 문제다.

그에 대한 정치적 평가가 아무리 강하더라도 국회의 징계권이 헌법적 한계를 벗어날 수 있는 근거가 되지는 않는다.

오늘 다수당이 만든 제도는 내일 다른 정당이 다수당이 됐을 때 그대로 사용할 수 있다.

야당 의원을 제명하려 하지만 3분의 2를 확보하지 못할 경우 과반으로 장기간 직무를 정지시키고, ‘반성’하지 않았다는 이유로 다시 징계하는 방식이 정치적 선례로 자리 잡는다면 헌법이 의원 제명에 특별정족수를 둔 의미가 크게 약화될 수 있다.

이번 법안의 본질적 쟁점이 이진숙 한 명의 징계 여부에 머물지 않는 이유다.

김민석은 공개석상에서 세 가지 말을 했다.

“2/3 때문에 어렵다면 과반으로.”

“반성문을 내지 않으면 또 징계.”

그리고 최종적으로 “국회의원 노릇 못하게.”

각각을 따로 보면 정치적 수사라고 할 수 있다.

그러나 하나의 흐름으로 놓으면, 제명에 필요한 헌법상 특별정족수를 넘기 어려운 경우, 과반으로 장기간 직무를 정지시키고 이후 의원의 ‘반성’ 여부에 따라 다시 징계해 의정활동을 제한하겠다는 구상이 읽힌다.

법안의 최종적인 위헌 여부는 헌법적 심사를 거쳐야 한다.

그러나 국회가 먼저 답해야 할 질문은 분명하다.

“헌법이 제명에 3분의 2를 요구해 어렵게 만든 ‘의회 배제 효과’를, ‘직무수행정지’라는 다른 이름의 제도를 만들어 과반으로 사실상 구현할 수 있는가”

그리고 그 제도의 활용 목적이 공개적으로 특정 의원을 “국회의원 노릇 못하게” 하는 것으로 제시됐다면, 이를 어디까지 국회의 정상적인 입법재량으로 볼 수 있는가.

이번 ‘직무수행정지법’ 논란이 단순한 정치공방을 넘어 입법권의 헌법적 한계를 묻는 사건이 된 이유다.